“前店后家”“下店上家”烟草零售店经营住所问题解决方法

针对实践中普遍存在的“前店后家”“下店上家”等经营场所与住所不分的问题，国家烟草专卖局政策法规与体制改革司负责人指出，建议在核发烟草专卖零售许可证时通过程序和文书设计，由当事人自己明确经营场所和住所的范围划分，确保“店”和“家”在物理区隔上有明显界限。[1]实践中，如何进行程序和文书设计，是烟草专卖局需要重点解决的问题。本书认为，程序和文书设计可以用“告知承诺制”来概括。

（1）告知承诺制的概念。所谓告知承诺制，指由烟草专卖局告知行政相对人“有与住所相独立的固定经营场所”是申请烟草专卖零售许可证的必要条件，由行政相对人书面承诺与经营场所相连的住所视为经营场所的一部分，主动限制其住宅属性的制度设计，目的是规避烟草专卖执法人员不得检查非经营性场所的法律规定。

（2）告知承诺制的实施步骤。告知承诺制的实施，应当遵循告知条件与后果、签署确认书、实地核查、立卷归档等步骤。①告知条件与后果。烟草专卖局要详细告知行政相对人申请烟草专卖零售许可证有关经营场所的法定条件，即经营场所必须与自然人住所相对独立，否则无法取得烟草专卖零售许可证。②签署确认书。烟草专卖局要向行政相对人宣读确认书内容，认定其与经营场所相连的住所为经营场所。同时，告知行政相对人签署后即产生约束力，不得再以住所为由拒绝接受检查，并由行政相对人本人或者其代理人、行政相对人认可的其他人员签字确认。③做好核查记录。实施实地核查的烟草专卖执法人员要对确认书中认定的经营场所拍照取证，在《烟草专卖零售许可证实地核查记录表》中详细绘制经营场所平面图，将与经营场所相连的住所标注为仓储场所，并由行政相对人本人或者其代理人、行政相对人认可的其他人员签字确认。④立卷归档。将行政相对人签署的确认书、实地核查时拍摄的照片、核查记录表等，以证据的形式归入案卷。

（3）告知承诺制的文书设计。设计确认书是实施告知承诺制的关键环节。确认书中应当载明经营场所的位置、层数、房间数，并由行政相对人主动确认其住所为仓储场所。具体文书设计如下：

确认书

经本人确认，A县西溪镇上河南路15号“雨轩名烟名酒店”的一楼、二楼均为本店经营场所，其中一楼为本店对外营业场所，二楼为本店仓储场所。

本人承诺如下：（1）不改变经营场所的用途。（2）不改变经营场所的面积。（3）不改变主营业务的范围。

以上内容系本人独立、真实的意思表示，本人接受签署本确认书后产生的一切法律后果。

确认人：xxx（签字）

年   月  日

（4）核发烟草专卖零售许可证后拒绝检查的法律后果。实践中，经常会出现行政相对人签署确认书、领取了烟草专卖零售许可证后，仍然以该场所为住所为由拒绝接受执法检查的情况，有时甚至会引发执法冲突。前文已经介绍，签署确认书并不能完全防控烟草专卖行政执法中可能出现的法律风险。针对这种情况，烟草专卖局可以按照《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第（一）项的规定，以行政相对人擅自改变经营场所用途，导致经营场所与住所不分，不符合《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第（二）项规定的申请条件为由，责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。

[1]参见《国家烟草专卖局关于专卖执法活动中若干问题的参考处理意见》第七条，2013年5月23日发布。